本文基于2021年第一季度对50家央行的调查，探讨了对CBDC跨境使用的初步思考。尽管多数央行尚未就发布CBDC做出坚定决定，但调查答复显示，中国央行暂时倾向于允许国内游客和其他非居民使用未来的CBDC，而对允许在自己的管辖范围之外使用CBDC持谨慎态度。对跨境CBDC使用的经济和货币影响以及对私营部门全球稳定币的担忧得到了认真对待。在批发层面，28%的受调查央行正在考虑通过形成多种CBDC安排，使CBDC成为可互操作的选择。这涉及到增强兼容性、互联甚至将多个CBDC集成到单个支付系统的安排。最后，近14%的受访者考虑让央行在外汇兑换中发挥积极作用。???
??????作者|?Raphael?Auer,CodrutaBoar等
来源|BIS,?Monetary?andEconomicDepartment
介绍
世界各地的中央银行正在探索中央银行数字货币的设计和含义。而关于CBDC的研究正在解决一系列广泛的经济和政策问题，包括加强其跨境支付的潜力。尽管迄今为止大部分CBDC研发项目重点都在国内，但对跨境方面的关注有所增加。已有多个项目明确考虑或针对跨境使用，如mCBDCBridge(BIS(2021)),ProjectDunbar(BIS(2021b)),ProjectJura(BIS,法兰西银行和瑞士央行(2021)),ProjectStella(欧洲央行和日本央行(2019)),ProjectAber(央行和UAECB(2020))及其他(如加拿大银行、英格兰银行和MAS(2018);加拿大银行和MAS(2019))。
2020年10月，G20通过了解决当前跨境支付摩擦的线路图，虽然很多努力是为了增强原先的支付生态系统，但该路线图也包含了利用新兴支付基础设施和安排的潜力的举措。通过在CBDC的设计中考虑国际层面，CBDC可以从一开始就改进国际支付安排。作为路线图所设想的行动的一部分，要求对CBDC的临时设计和试验进行初步盘点。该报告旨在为支付和市场基础设施委员会(CPMI)和BIS创新中心在与国际货币基金组织和世界银行磋商后的进一步工作提供信息。盘点应考虑到CBDC可用于跨境支付的程度，然后分析跨境CBDC使用的宏观财务影响。进一步的行动将侧重于实施跨境CBDC的实践和技术方面。
本文通过对各国央行对CBDC跨境使用的初步思考的调查，推动这一工作的开展。该调查包括50家央行对CBDC在跨境支付中的潜在作用、在其他货币领域使用零售CBDC支付、互操作性特点和跨境风险等问题的回答。这一数据集使我们能够识别世界各地央行之间的共同趋势和差异，以及它们针对CBDC的广泛政策方法。
我们提出了几个关键的发现。首先，我们展示了一些央行对允许游客和其他非居民(除了居民以外)在自己的管辖范围内使用CBDC持开放态度。考虑到这可能给发行国和接受国带来的风险，对允许海外非居民使用本国CBDC持开放态度的央行有所减少。其次，调查表明，各国央行对外国CBDC对货币替代十分担忧;他们认为，由于利用外国CBDC而导致避税便利和国内当局失去监督的风险特别重要。他们正在积极考虑可用的工具，以限制本国货币可能被全球稳定币或外国CBDC取代的风险。如果使用国外CBDC、稳定币或加密货币变得普遍，一些央行可能会重新考虑他们对交易所限制的做法。第三，我们指出，各国央行正在考虑多种CBDC(“mCBDC”)安排，有些央行甚至考虑在单一系统上运行多个CBDC。一些央行正在探索在外汇兑换中扮演新的操作角色。总体而言，这些答复显示了对跨境问题的积极考虑和对国际同行学习的强烈兴趣。
调查设计与实施
该调查于2021年第一季度进行。50家央行参与了调查，其中18家来自发达经济体(AEs)，32家来自新兴市场和发展中经济体(EMDEs)。大约三分之二的银行正在进行CBDC试验或试点，超过一半的银行认为跨境支付效率是CBDC的一个关键动机。该调查调查了全球各国央行如何考虑CBDC的跨境互操作潜力。这些问题既涉及CBDC的前端/零售使用，也涉及后端/批发级别。还包括关于跨境使用CBDC的影响的问题。调查问题载于附件。
值得注意的是，这些回答反映了初步的想法，不应被解读为央行已决定发布CBDC的迹象。到目前为止，只有两个CBDC已经上线(巴哈马的SandDollar和东加勒比的DCash)大多数中央银行尚未就其管辖范围内可能发行的CBDC采取坚定的设计和政策决定。
原则上，通过CBDC进行跨境支付可能以两种不同的方式进行。
在第一种情况下，特定司法管辖区的零售CBDC可向访问相关司法管辖区的非居民或在国外的非居民提供。在这种情况下，CBDC在跨境支付中的作用与现金类似。然而，与现金不同的是，通过CBDC的技术和监管设计，可以对跨境使用施加各种限制。理论上，商业实体或个人可以持有来自不同司法管辖区的CBDC，并使用它们以不同的货币支付，可能通过多种货币的“钱包”。这类CBDC的国际使用进一步被描述为CBDC的前端和零售使用。
第二种截然不同的方案是mCBDC安排——设计框架，包括技术、市场结构和法律特征，通过将来自两个或两个以上管辖区的CBDC互联，促进其他货币区用户使用CBDC。这通常在批发级别完成，CBDC的后端/批发角色一节将对此进行描述。
这两种情况并非相互排斥，它们之间的相互作用会影响使用CBDC的经济和货币影响。
前端/零售使用CBDC的机会
在零售层面，CBDC在加强跨境支付方面的潜力与其国内配置密切相关，即谁可以使用给定的CBDC以及在哪里可以使用它。
如今，公众广泛使用的唯一央行货币是现金。基于令牌和非数字，它是开放的设计访问。机场到达大厅的一排排ATM机和兑换服务就证明了这一点。相反，在世界的某些地方，外币是支付系统的一个组成部分。最近的研究表明，60%的美国账单是在美国以外持有的——这一比例自上世纪80年代以来一直在增长。CBDC可以作为游客前往某个货币区甚至是整个货币区外国家的支付手段。
由于CBDC是数字化的，因此可以在设计上不受使用地点和使用对象的限制。如果CBDC的设计允许匿名数字代币，那么在默认情况下，外国居民可以访问它。此外，也没有确切的方法限制它在国外的使用。在实践中，相对很少有央行考虑纯粹以代币为基础的系统。在这种情况下，CBDC在设计上将与今天的基于账户的支付系统截然不同，在当今的支付系统中，大多数跨境交易都与外汇交易密不可分。
如果国家准入框架是基于账户的，即与某种形式的用户身份挂钩，那么非居民的使用将成为一种政策选择，国际流通可能会受到设计的限制。例如，国内机构可以决定只允许居民使用基于CBDC的钱包。或者，它可以设置非居民可以访问它的条件。如果该技术还允许将CBDC的使用绑定到一个特定地点，那么一种选择是允许非居民使用CBDC，只要他们的物理位置位于发行管辖范围内。中国人民银行(PBC)的电子人民币(e-CNY)项目也在考虑采用这种方法。
因此，向中央银行提出的前两个问题涉及以下方面:(i)零售CBDC是否向外国游客开放使用;(ii)是否允许其在司法管辖区境外使用?调查结果表明，多数央行在这两个问题上都尚未采取坚定立场，“未决定”答复的比例很高就是明证。根据各国央行已表明的初步想法，对于非居民在国内使用货币的倾向是积极的，但在某种程度上不太愿意允许在国外使用货币。具体来说，超过25%的央行正在考虑是否允许非居民使用CBDC，近20%的央行表示尚未考虑，但未来可能会考虑(图2，左面板)。只有两家央行明确排除了允许使用这种货币的可能性。另一方面，只有8%的受访者最初考虑在其他司法管辖区使用国内发行的CBDC;大约三分之一的人将来可能会这样做(中间的面板)。
值得注意的是，(可能)允许非居民使用CBDC的选项和(可能)允许在司法管辖区境外使用CBDC的选项之间存在很强的相关性(图2，右面板)。那些考虑让游客和境外使用本国CBDC的央行更有可能看到，未来外资使用本国CBDC的可能性。
与CBDC的国际使用有关的担忧
对发行国和使用外国CBDC的国家来说，在国际上使用CBDC可能会对货币政策、宏观经济和其他公共政策产生重要影响。特别是，CBDC可能会增加冲击的国际溢出——尽管某些设计特征可能会起到抑制作用。一个主要担忧是“数字美元化”(特别是在新兴市场国家)，即使用外币CBDC可能在接受国广泛使用、在支付和金融交易中取代本国货币的风险。对于货币替代而言，CBDC既可以是药，也可以是药物(IMF(2020))。具体来说，面临国内经济不稳定或本币高通胀的家庭可能会将全球稳定币或外国CBDC作为一种方便的支付手段和安全的价值存储。然而，这种趋势可能会对整个经济产生不稳定的影响，而且可能难以逆转。对于基于令牌的CBDC来说，这可能是一个特别紧迫的问题。
另一个担忧是，CBDC可能助长避税或丧失国内监管能力。如果国内当局对外国CBDC居民的持有或交易只有有限的概述，就可能发生这种情况。另一个潜在的担忧是不受欢迎的汇率波动，例如，如果本国货币和外国CBDC之间的流动是无序的。最后，从发行央行的角度来看，宏观经济管理和对外经济合作可能会出现复杂性。
而且，还有一组问题涉及跨境使用CBDC所带来的特定风险的重要性。各国央行对跨境风险对其国内CBDC动机的相对重要性进行了排名，从“不那么重要”到“非常重要”，分为4个等级。
答案显示，避税的便利和监管的缺失成为关键问题(图3)。各国央行也将不受欢迎的汇率波动列为一个重要担忧。在预先确定的选择之外，央行还指出了其他重要风险，如结算便利性、反/反恐融资、网络风险以及外国CBDC或全球稳定币作为国内市场主导工具的出现。其中一些担忧与数字美元化密切相关。
有趣的是，各国央行的这些担忧似乎是相互关联的(图4)。对避税和监管缺失的担忧越大，对不希望出现的外汇波动的担忧就越大(左图)。同样，对监管缺失和外汇波动的担忧，都与对国外使用国内CBDC(中间和右边的面板)的更大担忧相关。因此，关注这些方面的中央银行也会关注其他方面。
对抗货币替代的一种方法是增加监测和控制——但这些必须与便利性和灵活性等其他设计目标仔细权衡。在技术层面上，CBDC可以被设计成将它们的使用限制在本国管辖范围之外。
调查答复显示，大多数司法管辖区目前对在其国内司法管辖区使用外币进行交易没有限制。只有26%的受访者表示有这样的限制，还有8%的受访者选择不回答(图5，左面板)。值得注意的是，如果在其管辖范围内广泛使用外国CBDC，近三分之一做出回应的央行可能会重新考虑其外汇限制;大多数受访者目前没有控制(图5，右面板)。还有三分之一的人对于是否会重新考虑没有给出“是”或“否”的回答。
CBDC设计可以保护货币主权，使合法的跨境和跨货币支付更容易，从而避免持有其他货币的需要，并帮助中央银行监控交易。对于基于账户、与身份挂钩的CBDC，央行将对其跨境使用保持更大的控制和监督。通过便利的跨境和跨货币支付，CBDC的无缝集成可能有助于降低货币替代在AEs和EMDEs中的普及性。顺利运作的mCBDC安排(见下一节)可以允许廉价和快速的兑换，以减少持有外汇的需要。即使外国CBDC被用来持有资金，以避免一个司法管辖区的经济不稳定或高通货膨胀，一个具有无缝转换的本地CBDC可以使当地经济维持自己的国内商品和服务帐户单位。这就引出了在后端/批发层面使用CBDC进行跨境业务的第二个维度。
发挥mCBDC安排的潜力
在CBDC设计中整合跨境方面的一个有前景的方法是mCBDC安排，它在国家CBDC之间建立互操作性。mCBDC安排的方法建立在目前努力实现传统批发支付系统互操作的基础上，但适应了CBDC基础技术。大体有三种模式:(i)增强兼容性;(ii)相互连接CBDC系统;(iii)整合为单一系统(见图6)。这些都显示出更大的整合，因此更需要政策协调，特别是在识别计划方面。
值得注意的是，mCBDC安排可能有助于减轻跨境和跨货币风险和摩擦。正如Carstens(2021a,b)所主张的那样，这种安排可能比新的全球货币的替代方案更好，如私营部门全球稳定币(即天秤座协会(LibraAssociation(2019,2020))。与创建一个与本国货币竞争的新账户单位不同，mCBDC安排的重点是设计具有准入框架和互联选项的国家CBDC，以促进有效的跨货币支付。这可以支持更广泛的全球努力，以改善跨境支付(CPMI(2020);FSB(2020);Carstens(2020a))，这类安排将是其中的一部分。
一些中央银行已经就利用CBDC促进跨境支付的项目和研究进行了合作。这些项目和研究的重点是开发一个跨境走廊网络原型。
mCBDC模型3的一个例子是mCBDCBridge项目，该项目解决了分布式账本技术(DLT)增强跨境支付金融基础设施的潜力。该计划基于泰国银行和香港金融管理局(HKMA)的Inthanon-LionRock项目经验，旨在开发一个概念验证原型，以支持使用DLT进行实时跨境外汇支付。mCBDCBridge是一个多货币CBDC平台，来自多个司法管辖区的参与央行可以在此分析业务使用案例，如国际贸易结算和资本市场交易。图7给出了系统中参与者的示意图概述。
与此同时，ProjectDunbar探索了央行在一个共享的多CBDC平台上大规模发行CBDC所需的不同治理和连接模式。该倡议建立在新加坡金融管理局(MAS)和金融行业在ProjectUbin上的工作基础上。它的目标是开发平台原型，使这些不同的CBDC能够在一个共享的测试环境中购买、交换、转让和赎回。该项目将探索通过智能合约和多CBDC使用实现的新用例，如机制和算法，使更高效的外汇交易匹配和结算成为可能。
ProjectJura由法国央行、瑞士国家银行和BIS创新中心与一个私营部门财团共同开展，正在探索通过两个批发CBDC和DLT平台上的数字安全进行跨境结算。它将包括通过交付与支付(DvP)结算机制进行法国数字安全和欧元批发CBDC的交换，以及通过支付与支付(PvP)结算机制进行欧元批发CBDC与瑞士法郎批发CBDC的交换。
虽然大多数正在进行的实验都基于DLT，但尚不清楚同样的技术是否会用于全面实现。Auer、Monnet和Shin(2021年)的分析表明，只有在涉及的司法管辖区难以就共同治理安排达成一致的情况下，部署基于这种技术而不是中央总账的规模化系统才可能具有经济潜力。
除了这些例子之外，调查回答还显示，超过四分之一的央行正在考虑在设计CBDC时加入互操作功能，以减少跨境和跨货币结算的摩擦(图8，左上角)。在正在考虑这一选择的央行中，超过一半的央行尚未对这种模式做出决定。其余的央行正在研究所有可能的mCBDC模型(图8，下方)。答案表明，最优先的选择是国内CBDC系统与国外CBDC系统互联的mCBDC安排。
一些央行也在考虑扮演操作角色，尤其是在外汇兑换方面(图8，右上方面板)。参与程度可能非常不同，从直接提供流动性到监督和促进外汇兑换。受访者提到的例子包括中央银行监管外汇市场，或在CBDC外汇兑换过程中承担监管角色。受访者还指出，央行可提供本币CBDC流动性，或为外汇兑换的顺利运作提供便利和监督。
结论
CBDC提供了一个重新思考跨境支付的一些关键特征的机会。各国央行可以从一开始就在CBDC设计中考虑国际因素，从而缓解当前的摩擦。
对于前端零售用途，如果央行允许这种选择，且交易方同意使用CBDC作为支付手段，那么CBDC可以允许非辖区居民或海外居民使用。一些CBDC设计可以允许像数字信息一样无摩擦的传输。基于账户的CBDC将余额与识别联系起来，可以带来效率，同时降低数字现金可能带来的任何关键风险。
另一种选择是各种mCBDC安排，这些安排通常集中于批发用途。以这种方式促进跨境支付的模式原则上至少存在三种，涉及到不断加大的一体化和政策协调。
我们的调查发现，各国央行正积极考虑围绕CBDC的这些跨境问题。对于非居民是否可以获得(未来)国内CBDC，大多数的央行尚未得出任何明确结论，但约超过四分之一的受访者表示，他们将允许这种渠道，近20%的受访者将在稍后考虑。允许非居民在海外使用的央行会减少。各国央行意识到跨境使用本国CBDC或在其管辖范围内使用外国CBDC所带来的风险。在调查答复中，避税、监管缺失和一系列与“数字美元化”有关的担忧被显著提及。虽然大多数央行目前没有报告对在其管辖范围内使用外币进行交易的限制，但如果外国CBDC(或稳定币或加密货币)被广泛使用，约有三分之一的央行可能会重新考虑此类限制。尽管如此，当央行只考虑零售或批发CBDC时，它们经常回应说，覆盖其他领域的方面尚未确定。
在批发方面，调查结果显示，各国央行正在考虑一系列mCBDC安排。一些央行甚至在考虑在一个系统上运行多个CBDC。与此同时，一些央行正在考虑让央行在外汇兑换方面扮演新的操作角色。总体而言，这些答复显示了对跨境问题的积极考虑和对国际同行学习的浓厚兴趣。
这一简要概述为政策和经济研究列出了一些悬而未决的问题。特别是，对零售和批发使用的讨论强调了CBDC设计的早期政策协调的重要性，以促进连贯性和减少未来的政策溢出。从研究的角度来看，显然需要更好地理解CBDCs与其他潜在的政策干预措施(如零售快速支付系统)之间的比较，以及发行货币对国际货币体系的长期影响可能是什么。除了货币替代之外，还需要理解CBDC更广泛的宏观经济影响，尤其是在货币政策传导和跨境资本流动方面。对CBDC设计的进一步研究可为减少国际溢出风险的努力提供信息。所有这些都是研究和政策可以卓有成效地相互丰富的相关领域。
以下为部分报告截图
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