巴塞尔委员会加密资产审慎监管框架初现雏形，将为全球金融机构参与加密资产市场提供有益的监管指引。其秉持的技术中性、风险匹配、简洁谨慎、长期发展的监管理念和监管哲学，值得各国借鉴。
近年来，加密资产快速发展。虽然与传统金融市场相比，加密资产的市场规模仍然较小，正规金融机构持有的加密资产风险敞口也非常有限，但这一新兴领域引起了巴塞尔委员会等国际监管部门的高度关注。
2019年3月，巴塞尔委员会发布了一份关于加密资产风险的通讯文件，对被授权购买加密资产或者提供相关服务的银行提出简要的最低监管期望。2019年12月，巴塞尔委员会发布了一份讨论论文，对加密资产的审慎处理提出初步考虑，以征求利益攸关方意见。在此基础上，巴塞尔委员会于2021年6月又发布了一份咨询文件，提出更加完善的加密资产的审慎处理建议，继续公开征求意见。虽然尚未定型，但巴塞尔委员会对加密资产的监管框架已初现雏形。
对加密资产的定义和分类
巴塞尔委员会沿用金融稳定理事会的定义，将加密资产界定为主要依赖密码学和分布式账本或类似技术的私人数字资产。数字资产是价值的数字表示，可用于支付或投资目的，或用于获取商品或服务。巴塞尔委员会认为加密资产可分为两类：第一类加密资产的价值与传统资产或资产池具有关联，除此之外的加密资产则为第二类加密资产，例如比特币。显然，后一类的加密资产具有链上原生的特征。
第一类加密资产与传统资产或资产池的有效价值联系建立在一系列保障基础之上。
首先是法律保障。与加密资产相关的所有权利、义务和利益，在资产发行和赎回的司法管辖区都要有明确的界定以及法律上的强制执行。例如，对于数字债券、数字贷款、数字存款和数字股票，必须赋予与这些传统融资形式的所有权相同的法律权利，包括现金流的获取权利、破产索赔权等；对于数字商品，必须赋予与传统的基于账户的实物商品所有权相同水平的法律权利；对于托管的数字现金，必须赋予与传统托管的现金相同水平的法律权利。同时，还需要确保加密资产结算的法律最终性。
姚前：央行数字货币将惠及没有银行账户的群体实现金融普惠:国际金融论坛（IFF）2021春季会议在北京举行。在论坛“数字货币与未来数字化转型”环节，中国证监会科技监管局局长姚前表示，央行数字货币研发需要在七个方面重点考量：
一、技术路线。基于账户，还是基于代币？基于账户和基于代币两条技术路线不是非此即彼的关系，实质上代币也是一种账户，只不过是新型账户——加密账户。相比传统账户，用户对加密账户的自主掌控能力更强。
二、价值属性。央行直接负债，还是运营机构负债？本质区别在于中央银行资产负债表负债一栏，记录的是终端用户的央行数字货币还是代理运营机构的准备金。
三、运行架构。双层，还是单层？双层架构正逐渐形成各国的共识。数字人民币也采用双层运营体系。个人以为，双层运营与单层运营也并非二选一的关系。我们可设想，如果央行数字货币直接运行在以太坊、Diem等区块链网络，那么中央银行可借助它们的BaaS服务，直接向用户提供央行数字货币，而无须借助中介机构。单层运营可以使央行数字货币更好地惠及没有银行账户的群体，实现金融普惠。
四、是否计息。数字人民币目前不考虑计息。
五、发行模式。发行，还是兑换？区别在于：前者由中央银行发起，属于主动供给；后者由货币使用者发起，属于按需兑换。央行数字货币的生成是发行还是兑换？取决于它的定位以及货币政策的需要。
六、智能合约。数字货币不能只是对实物货币简单的模拟，若要发挥“数字”的优势，未来的数字货币一定会走向智能货币。当然，前期我们也观察到一些由于智能合约安全漏洞而引发的系统灾难，说明该技术成熟度还有待改进。所以央行数字货币应在充分考虑安全性的基础上，宜从简单的智能合约起步，逐步扩展其潜力。
七、是监管考量。在数字世界中，数字身份的真实性问题、隐私问题、安全问题或涉及更大的社会治理命题，需要我们做深入的研究。
姚前特别表示，已离开人民银行，所说仅代表个人学术观点，不代表人民银行，也不代表其现所在机构。（新浪财经）[2021/5/31 22:57:43]
其次是技术保障。加密资产的功能及其运行的网络，包括其基于的分布式账本或类似技术，须充分缓解和管理任何可能损害加密资产的可转让性、结算终结性或可赎回性的重大风险。为此，执行与这些功能有关的活动的实体必须遵循强有力的风险治理和风险控制政策和做法。
姚前：警惕投机分子哄消费者参与虚拟货币交易:今日，国务院参事室研究员、前中国人民银行数字货币研究所所长姚前发文《区块链建设在疫情防控中的作用和价值》。文中提到，受新冠疫情的影响，国际金融市场近期波动巨大。在这种特殊时期，普通民众特别容易受到虚假信息的蛊惑，给违法犯罪分子更多的可乘之机。一些交易平台借机炒作“虚拟货币是超越黄金白银的避险资产”，其实质是投机分子哄消费者参与虚拟货币交易，借以牟利的消费陷阱。[2020/4/7]
最后是监管保障。执行加密资产的赎回、转让或结算终结的实体受到监管和监督。
第一类加密资产又可分为两种：一是代币化的传统资产。它是传统资产的数字表示。传统资产往往是在托管人或中央证券存管的账户记录资产所有权，而代币化的传统资产则是使用密码学、分布式账本技术或类似技术记录所有权。例如，传统的无纸化证券登记在中央证券存管的电子账簿，若转为登记在分布式账本上，则变为数字证券。
二是具有有效稳定机制的加密资产。何为有效稳定机制，巴塞尔委员会提出一个量化指标：在一年的时间里，加密资产和基础传统资产的价值差异不得超过基础传统资产价值的10bp，且不得超过三次，否则，将被视为不是有效的稳定机制。事后，只有当银行向监管机构证明价值差异突破门槛的原因已得到解决且不会再发生时，加密资产才可被重新评估为具有有效的稳定机制。巴塞尔委员会强调，利用其他加密资产作为基础资产或使用协议增加或减少加密资产的供应的稳定机制，不被视为有效的稳定机制。换言之，像Dai这样的稳定币不属于具有有效稳定机制的加密资产，属于第二类加密资产。
上述两种第一类加密资产的主要区别在于，在获得与直接拥有传统资产相同的法律权利之前，是否需要赎回或转换为传统资产。代币化的传统资产不需要，例如数字股票、数字债券本身就是股权和债权，不需要赎回或转换为传统的股票和债券，即可拥有这些权利。而具有有效稳定机制的加密资产则需要，例如锚定银行存款的稳定代币需要先赎回或转换为银行存款，才能拥有相应的权利。
现场 | 姚前：某种意义上而言，数字资产实际上更加可控，监管更加精准:在2019上海区块链国际周·万向峰会上，中国证券登记结算公司党委副书记、总经理姚前表示：数字金融发展将模糊场内和场外的界限。数字是价值，数字的流转就是价值的流转。数字金融自由而开放，不依赖传统金融中介，资产数字化将催生金融的零售革命，将带来更具深远的金融变革。Libra提及的百分之百资产准备实际上是交由第三方存管，与央行数字货币不同。央行数字货币不仅仅只是法币的数字化，未来的数字货币需要修补现有货币的弊端，未来的数字货币要超越美元，升级换代。未来自金融模式下传统金融业务将成为智能合约业态，智能合约承载着各种金融业务，从某种意义上来说管住了智能合约，就管住了自金融。某种意义上而言，数字资产实际上更加可控，监管更加精准。与其担忧监管的不可控，不如担心监管的过于严格。[2019/9/18]
对加密资产风险敞口的审慎处理
第一支柱
1、第一类加密资产
相同风险、相同的活动、相同的待遇
如果两个风险敞口赋予相同程度的法律权利，以及按时向所有者支付到期金额的可能性相同，那么它们可能具有非常相似的价值，并构成相似的损失风险。在监管上，自然要给予相同待遇。因此，巴塞尔委员会提出，与传统资产相比，提供同等经济功能并构成相同风险的加密资产应受到与传统资产相同的资本、流动性和其他监管要求，但在审慎处理时应考虑到相对于传统资产的加密资产风险所产生的任何额外风险。根据这一原则，代币化的传统资产在法律意义上等同于传统资产，因此应给予与传统资产相同的监管待遇，但要考虑额外风险。
对于具有有效稳定机制的加密资产，其可能不会被赋予与传统资产所有权相同水平的法律权利，但可以通过稳定机制寻求将加密资产的价值与传统资产或传统资产池的价值联系起来，因此基础资产的价值变化或潜在违约产生的风险也构成了审慎处理时需要考量的重点风险。
操作风险
人民银行数字货币研究所所长姚前：不能容忍打着ICO名义的欺诈:人民银行数字货币研究所所长姚前表示，区块链技术在中国应用当中是出现过一些小的波折。比如曾经以ICO命名的，实际上是欺诈的活动，国家对这个是不能容忍的。但是国家对于底层的支撑技术本身它的整个创新的研究，无论是技术的研究，基础应用的研究，都是持非常鼓励和支持的态度。[2018/4/23]
巴塞尔委员会认为，鉴于加密资产及其所基于的技术很新且在不断迭代发展，它们可能带来的意料之外的操作风险的可能性增加。这种风险可以通过对第一支柱附加操作风险资本要求来解决。计提方式可以不同，例如，以风险敞口金额的统一百分比计提，或者随着技术成熟度和系统稳健性的提高，逐步减少操作风险资本计提。
流动性风险
持有代币化资产的潜在投资者群体可能与非代币化资产不同，因此代币化资产可能具有与传统资产不同的流动性特征，从而导致原本相同的代币化资产与非代币化资产的市场价值不同。此外，由于代币化资产的历史较短，可能没有足够的数据来模拟这些不同流动性特征对市场价值的影响，这将排除使用基于模型的方法来计算市场风险。
赎回的信用风险
具有有效稳定机制的加密资产往往需要赎回或转换为传统资产以保障其与传统资产价值的有效联系，因此除了基础传统资产的价值变化或潜在违约产生的风险，加密资产持有人还面临赎回对手方的潜在违约风险。这类似于银行借出证券时所面临的风险：银行除了面临着其借出的证券价值变化和潜在违约的损失风险，还面临着证券借入者违约的风险。对此，巴塞尔委员会要求银行计算这两种风险的风险加权资产。
巴塞尔委员会还考虑了一种比较复杂的赎回情形：不是所有人可直接与赎回对手方交易，只有“会员”持有人才被允许与赎回对手方直接交易，将加密资产转换成基础资产，其他不能直接交易的非“会员”持有人依赖“会员”持有人，以维持加密资产与基础资产的转换。
银行若作为“会员”持有人，须考虑是否承诺从非“会员”持有人那里购买加密资产。如果包含这种具有法律约束力的承诺，那么银行将面临这样的风险：一旦赎回者违约，其将不得不从非“会员”持有人那里购买加密资产以履行其合同义务。巴塞尔委员会认为，做出这种承诺的银行必须在信用风险加权资产中考虑这种额外的“购买承诺”风险，而且即使银行没有从非“会员”持有人那里购买加密资产的法律义务，银行和监管者也应考虑在实践中成员银行是否有义务介入并购买这些资产，以满足非“会员”持有人的期望并保护银行的声誉。如果存在这种介入风险，银行应在风险加权资产中予以考虑。只有在明确不存在这种介入风险的情况下，才能例外。
姚前：安全性是央行法定数字货币设计的重点:在接受《金融时报》采访时，姚前曾表示，安全性是央行法定数字货币设计的重点。如就数字货币本身的设计而言，将充分运用密码学理论和技术进行保护，安全性强；而在数字货币的支付交易方面，将建立涵盖底层硬件安全、终端应用安全、通信安全、场景安全和平台安全的全方位、多层次、立体化的支付安全可信保障体系，此外安全性还体现在用户隐私保护、数字交易监管这些方面。[2018/4/10]
当银行是非“会员”持有人时，其面临的风险取决于“会员”是否承诺从非“会员”持有人那里无限量购买加密资产。如果“会员”没有承诺无限量购买加密资产，那么银行将面临三种风险：基础资产价值变化或潜在违约所产生的风险、赎回者违约风险、所有“会员”违约风险。而如果“会员”承诺无限量购买加密资产，那么银行则面临两种风险：基础资产的价值变化或潜在违约产生的风险和所有“会员”违约风险。
2、第二类加密资产
巴塞尔委员会认为第二类加密资产是高风险资产，因此对其审慎处理方法是简单和保守的。
第二类加密资产的RWA计算公式为：
RWA=RW×max。
其中，风险权重RW为1250%。1250%的风险权重确保银行持有的风险资本至少等于其第二类加密资产风险敞口的价值。也就是说，面对一块钱的第二类加密资产风险敞口，银行须持有一块钱的风险资本。从公式可以看出，巴塞尔委员会不允许多头头寸和空头头寸轧差，风险敞口取多头头寸和总空头头寸的较大者。而且巴塞尔委员会要求对每一种第二类加密资产分别计算RWA。
对于以第二类加密资产为标的或以第二类加密资产单位定价的衍生品，还须计算相应的对手方信用风险敞口。风险敞口为重置成本加上潜在未来风险。其中，PFE按总名义金额的50%计算。计算RC时，允许在符合条件和可执行的净额结算组内进行净额结算，但不允许在不同加密资产之间进行净额结算。
对于涉及第二类加密资产的证券融资交易和保证金贷款，银行应采用信用风险标准化方法中关于信用风险缓解部分规定的综合方法公式，来计算其对手方信用风险暴露。巴塞尔委员会认为，第二类加密资产在综合方法中不是合格的抵押品，因此与所有不符合条件的抵押品一样，银行在收到第二类加密资产以作为SFT的一部分时，必须采用与未在认可的交易所交易的股票相同的扣减率。
简单起见，上述公式对空头头寸也适用1250%的风险权重，同多头头寸一样。但理论上，空头头寸可能会导致无限损失，因此在某些情况下，上述公式要求的资本可能不足以覆盖未来的潜在损失。巴塞尔委员提出，如果银行对第二类加密资产的空头头寸或衍生品有重大风险敞口，可能损失会超过1250%的风险权重所要求的资本，对此，监管者须考虑以第一支柱附加的形式收取额外资本。在适用的情况下，资本附加将在委员会修订的市场风险框架和基本CVA风险框架下进行计算和校准，如果结果高于基于1250%风险权重的资本要求，则使用这一数额。
第二支柱
巴塞尔委员会提出，对任何形式的加密资产有直接或间接风险敞口的银行都要接受巴塞尔框架中规定的监督审查程序。监管者应审查银行用于识别和评估最低资本要求未涉及的风险的政策和程序是否适当，以及其评估结果是否充分。监管者应有权要求银行弥补其识别或评估这些风险过程中的任何缺陷。虽然具体的监管行动可能因情况不同而不同，但监管者可以考虑的应对措施有以下几种类型：
一是压力测试和情景分析。监管者可以决定要求银行将其风险管理框架中未充分识别和评估的任何特定风险纳入其压力测试框架或情景分析。二是拨备。监管者可能会要求银行考虑采取一些措施，如对其风险评估框架中没有充分识别和评估的加密资产风险进行拨备。三是额外的资本费用。监管机构可能会对其管理框架中未充分识别和评估的加密资产风险向个别银行征收额外的资本费用，并根据促使这些风险产生损失的压力事件的假设进行校准。四是监管限制或其他缓解措施。监管者可以对银行施加一些缓解措施，如应用监管者设定的内部限额，以控制其风险管理框架中没有充分识别或评估的加密资产风险。这种方法将确保银行不会暴露在过量的加密资产风险中。
第三支柱
银行对加密资产的风险暴露或相关活动的披露要求应遵循巴塞尔框架中银行第三支柱披露的一般指导原则。除了定量信息，银行须提供定性信息，概述银行与加密资产有关的活动以及与加密资产风险敞口有关的主要风险，描述内容包括：与加密资产有关的业务活动，以及这些业务活动如何转化为银行风险状况的构成；银行与加密资产风险有关的风险管理政策；银行与加密资产有关的报告范围和主要内容；与加密资产有关的最重要的当前和新出现的风险以及如何管理这些风险。
根据一般指导原则，银行须定期披露有关任何重大的第一类和第二类加密资产风险的信息，包括每一种具体的加密资产风险信息：直接和间接的风险敞口金额；资本要求；以及会计分类。
除了上述适用于所有第一类和第二类加密资产的单独披露要求，银行必须将第一类加密资产的风险暴露纳入适用于传统资产的相关现有披露模板。
对加密资产的审慎监管理念
技术中性理念
巴塞尔委员会认为，作为起点，加密资产的审慎框架应采用“技术中立”的理念，其设计方式不应明确主张或不鼓励使用与加密资产有关的特定技术。可以说，巴塞尔委员会对加密资产的审慎处理充分体现了实质重于形式的监管原则。虽然新技术可能带来新型风险，但关键在于资产的风险本质是否发生变化。如果加密资产与传统资产相比，功能相同、权利相同、风险相同，那么说明此类加密资产在本质上与传统资产无异，因此应受到同传统资产一样的监管要求。既不能低了，低了存在监管套利，也不能高了，高了则存在监管歧视，抑制技术创新。
风险匹配理念
巴塞尔委员会对加密资产的审慎处理秉持了其一贯以来的风险匹配原则。低风险低要求，高风险高要求。第一类加密资产的价值与传统资产具有有效联系，而第二类加密资产没有，因此巴塞尔委员会将第二类加密资产视为高风险加密资产，使用1250%的最高风险权重。与传统资产相比，加密资产可能因应用新技术而引发额外风险，比如针对DLT平台的额外运营和网络风险，这些风险可能包括但不限于：加密密钥被盗；登录凭证被破坏；以及分布式拒绝服务攻击。对此，巴塞尔委员会要求银行应确保持续评估、管理和适当缓解巴塞尔框架中未涉及的风险，比如可归因于操作风险和网络风险的风险、归因于基础技术的风险、和资助恐怖主义的风险等。
简洁谨慎理念
巴塞尔委员会认为，对银行来说，加密资产目前是一个相对较小的资产类别。由于加密资产的市场、技术和相关服务仍在发展中，简单和谨慎的处理作为起点是有好处的。因此，巴塞尔委员会目前对加密资产的审慎处理相对保守和谨慎。委员会规定的对加密资产的任何审慎处理将构成国际银行的最低标准。如果有必要，各辖区可以自由地适用额外的和/或更保守的措施。据此，禁止银行对加密资产持有任何风险敞口的司法管辖区也被视为符合全球审慎标准。
在现阶段，巴塞尔委员会认为，加密资产不符合合格的高质量流动性资产的条件，包括第一类加密资产，而且不建议在杠杆率、大额风险暴露框架或流动性比率要求下为加密资产规定任何新的监管待遇。在大额风险暴露方面，加密资产的处理须遵循与其他风险暴露相同的原则。对于流动性覆盖率和净稳定资金比率的要求，银行资产负债表上的任何第一类加密资产必须遵循考虑到LCR和NSFR标准中规定的风险处理方式。第二类加密资产必须受制于LCR的0%流入和100%的NSFR系数，加密资产负债必须受制于100%流出和0%的NSFR系数。
长期发展理念
虽然巴塞尔委员会目前对加密资产的审慎处理相对保守和谨慎，但并不是一成不变。巴塞尔委员会提出，原则上可以根据加密资产的发展情况在未来重新审视它。比如，调查第一类加密资产中等同于本身有资格被纳入HQLA的传统资产的加密资产是否可被确认为HQLA；可根据技术的发展，调整相应的操作风险资本计提等。
总结与启示
虽然巴塞尔委员会在2020年3月的文件中强调讨论论文不应解释为巴塞尔委员会对任何特定现有或计划的加密资产的认可或支持，并多次指出禁止银行对加密资产持有任何风险敞口的司法管辖区也被视为符合全球审慎标准，但无疑，巴塞尔委员会提出的前述针对加密资产风险的审慎监管举措，为全球正规金融机构参与加密资产市场提供了有益的监管指引。
尤其是，其对加密资产的定义分类、监管原则和监管理念充分体现了务实、科学、辩证、圆融的监管哲学，值得各国借鉴。一是对加密资产的定性。不一刀切，而是穿透加密资产的底层，针对不同风险，区别审慎处理，科学严谨。二是技术中性理念。既不明确主张，也不鼓励使用特定技术，保持监管中立。三是短期风险应对与长期监管演进的统一。针对新型资产风险，从简单和谨慎起步，不断审视，逐步调整，持续完善，既避免了监管抑制，又避免了监管空白和监管套利，实现金融创新与风险防范的平衡。
作者为中国证监会科技监管局局长
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